|
|
|
Jon Skeie"Porsgrunn og kommuneinndelingen i Grenland 1964
|
 |
På foråret i 1963 ble Porsgrunn ved kongelig resolusjon slått sammen med Eidanger og Brevik til en kommune. Det ”gamle Porsgrunn” ble administrativt sentrum i den nye storkommunen som også fikk navnet Porsgrunn.
Sammenslutningen fikk dermed karakter av en byutvidelse, men brøt samtidig med forståelsen av begrepet by.
Kommunesammenslutning var et logisk svar på at de tre kommunene hadde vokst stadig tettere sammen og på de problemene det skapte når administrative og funksjonelle grenser ikke overlappet. Men det var ikke den eneste mulige løsningen.
En kommuneinndelingskomité som ble nedsatt i 1946 gikk inn for en revisjon av kommunestrukturen som innebar at byene bare skulle ha mindre utvidelser av sitt areal, og at en by ved sammenslutning med en herredskommune skulle miste bystatus.
I kortene lå en dramatisk reduksjon av antallet byer.
Porsgrunn var en av byene i faresonen.
En annen løsning, men med samme resultat for Porsgrunn, var å slå sammen de seks kommunene Skien, Solum, Gjerpen, Porsgrunn, Eidanger og Brevik til en stor bykommune med Skien som sentrum.
Det ble fremmet av fylkesmannen og et utvalg nedsatt av Telemark fylke.
Det har vært vanlig å oppfatte revisjonen av kommuneinndelingen etter andre verdenskrig som en prosess styrt fra sentralt hold og tilpasset statens ønske om effektiv lokal forvaltning. Særlig herredskommunene er blitt fremstilt som passive til ny inndeling og som motstandere av å gå inn i større enheter.1)
Det var ikke tilfellet i Grenland. Lokale politiske initiativer fikk avgjørende betydning for utfallet. Telemark fylke og to av herredskommuene – Gjerpen og Eidanger – spilte hovedroller i tautrekkingen om den nye kommuneinndelingen.
I 1910 bodde det vel 7.000 mennesker i Skiens og Porsgrunns forsteder. Med byutvidelsene i 1916 og 1920 ble tallet redusert til 4.000, men allerede i 1930 var forstadsbefolkningen økt til det dobbelte. Nesten hele befolkningsveksten i Grenland mellom 1920 og 1930 kom i de to byenes forsteder. I det administrative Skien gikk befolkningen tilbake, i Porsgrunn var veksten svak.
Allerede i løpet av mellomkrigstiden utviklet det seg et sammenhengende bymessig område fra Skotfoss til Brevik, en byregion. Samtidig skjedde det innenfor regionen en forskyvning fra Skien mot Porsgrunn.
Forskyvningen begynte å gjøre seg gjeldende i 1930-årene med Hydros etablering på Herøya fra 1928, men slo først ut for fullt i den forserte boligbyggingen etter andre verdenskrig.
I 1920 bodde halvparten av Grenlands tettstedsbefolkning i Skien, og bare en fjerdedel i Porsgrunn.
I 1960 var forholdet snudd. Mens befolkningen i det administrative Porsgrunn bare økte fra 8.520 i 1920 til 10.710 i 1960, økte befolkningen i byens umiddelbare forsteder i samme tidsrom fra 1.980 til 15.931.2)
Som konsentrasjoner eller ”tettsteder” var Porsgrunn og Skien omtrent like store, men med omvendt forhold mellom befolkning innenfor de administrative grensene og i forstedene.3)
Befolkningsforskyvningen fulgte etter forskyvningen av arbeidsplasser som begynte å gjøre seg gjeldende allerede fra 1920 på grunn av stagnasjon i sysselsettingen i de industrier som dominerte rundt Skien (treforedling, sko- og sykkelproduksjon), og med etableringen av ny kraftbasert industri i Porsgrunn og Eidanger.
I første omgang ble mange av dem som fikk arbeid i de nye bedriftene boende lenger nord i distriktet, med utstrakt pendling som resultat. Det var mulig på grunn av de gode kommunikasjonene med transport både på elva, på jernbanen og på det store nettet av bussruter som ble bygget opp i løpet av mellomkrigstiden.
I 1950-årene gikk det daglig tjue bussruter fra ulike steder i Grenland og til Herøya.
Antallet motoriserte kjøretøyer registrert ved Skiens og Telemarks øvrige politidistrikter økte fra 4.652 i 1951 til 17.131 i 1960, altså en firedobling.
De mest trafikkerte veiene, bortsett fra enkelte bygater, var de to hovedveiene (på øst og vestsiden) mellom Skien og Porsgrunn, samt veien fra Porsgrunn til Eidanger over Vallermyrene og strekningen Lillegården-Brevik.4)
I tillegg til konsentrasjonen av arbeidsplasser, hadde forskyvningen av bosetningen i regionen sammenheng med at store deler av arealene i Solum og Gjerpen var dyrket mark med svært gode forhold for jordbruk som man ønsket å bevare.
Sammen med Hydro og Herøyas dominerende posisjon som arbeidsplass, ble det en viktig premiss for lokaliseringen av den store og offentlig subsidierte boligbyggingen etter andre verdenskrig.
I en felles bosetningsplan som de seks kommunene utarbeidet i samarbeid med Boligdirektoratet i 1959-60, var store deler av utbygningsarealene konsentrert rundt Porsgrunn og i Eidanger.5)
En stor del av forstadsveksten foregikk nord og vest for Porsgrunn langs aksen Skien – Porsgrunn på begge sider av elva.
I Solum og Gjerpen skjedde det forstadsvekst både fra Porsgrunn og Skien.
I Eidanger skjedde det forstadsvekst både fra Porsgrunn og Brevik og rundt stasjonsbyene langs jernbanestrekningen mellom de to byene.
Da utbyggingen av Hydros anlegg startet i 1928, vokste det raskt fram et tettsted på gårdene Herøya og Gunneklevs grunn.
Sammen med utviklingen i området rundt Heistad og Brevik, der Dalen Portland Cementfabrikk kom i gang alt fra 1919, bidro det sterkt til å forskyve befolkningstyngdepunktet i Grenland sørover. Det hadde ført til at Skien ikke lenger lå like sentralt.
For befolkningen og næringslivet i Grenland fremstod Porsgrunn i 1960 som et like viktig og naturlig sentrum som Skien.
De seks kommunene Skien, Solum, Gjerpen, Porsgrunn, Eidanger og Brevik utgjorde fra 1920-årene en integrert region som arbeidsmarked og fra 1945 med hensyn til bolig og bosetning. Det gjaldt også delvis kulturelle tilbud, service og offentlige tjenester.
Kommunene hadde på mange områder et utstrakt samarbeid og løste mange oppgaver i fellesskap. Porsgrunn hadde felles grense med alle de tre herredskommunene, men samarbeidet særlig tett med Eidanger når det gjaldt skole og praktiske ting som vannforsyning.
Porsgrunn, Gjerpen og Solum kommuner hadde siden 1912 eid Skiensfjorden Kommunale kraftselskap og samarbeidet om kraftforsyningen som leverte billig kraft til ny industri.
Utviklingen skapte et økende behov for å se utviklingen i området under ett og for å løse problemer og oppgaver som var felles for hele regionen.
Den logiske løsningen på situasjonen i Grenland ville være å slå de seks kommunene sammen til en stor bykommune. Det forutsatte en sammenslutning av by og herredskommuner som brøt med skillet mellom by og land som hadde ligget til grunn for kommuneinndelingen i Norge siden 1837, og for praksis med partielle byutvidelser.
Et annet problem var at forstadsveksten som hadde preget byutviklingen siden 1920, medførte at en storkommune i Grenland ville få to klare og sannsynligvis rivaliserende tyngdepunkter.
Sist, men ikke minst, ville Grenlandsbyen som forvaltningsenhet bli så stor at det kunne komme til å hemme dens funksjon som lokalsamfunn.
Komitéen forsøkte å underbygge dette skillet mellom by og land ved å trekke opp retningslinjer for reguleringen av forholdet mellom bykommuner og omlandskommuner som i størst mulig grad ga sammenfall mellom administrative grenser og bymessige egenskaper som befolknings- og bebyggelsesmessig tetthet.
Som en del av kravet om funksjoner overfor omlandet satte, komitéen dessuten krav om en viss befolkningsstørrelse for å kalle noe en by. Retningslinjene for byutvidelser holdt i tråd med dette fast ved prinsippet om partielle byutvidelser som innlemmet forsteder og ga et visst rom for videre byvekst.
Mindre byer med liten grad av sentrumsfunksjon burde miste sin bystatus og i stedet innlemmes i den omkringliggende herredskommune. Dette ble gjennomført for 8 mindre byer hvor avgjørelsen falt allerede i 1950-årene. Blant de byer som mistet bystatus i den første runden var Kragerø og Tvedestrand.
Høsten 1956 la kommuneinndelingskomitéen fram sin foreløpige innstilling om selve kommuneinndelingen. Der foreslo komitéen å avvikle 20 norske byer ved å slå dem sammen med en omkringliggende herredskommune.
For å opprettholde skillet mellom by og herredskommune, ville Scheikomitéen, i tillegg til kravet om sentrumsfunksjoner og skillet mellom byer med lokale og regional sentrumsfunksjoner, også bare ha ett sentrum i hver region og kommune. For byregionen Grenland fikk det nokså merkelige utslag.
Når det gjaldt de 10 kommunene i Grenland var det enighet om at Siljan var for liten til å opprettholdes som egen kommune, og at Bamle, Langesund og Stathelle burde utgjøre en kommune med Langesund som sentrum og Bamle som kommunenavn.
Når det gjaldt de øvrige kommunene la komitéen fram to alternativer.
Det første gikk ut på at Skien skulle opprettholdes som by og få en viss utvidelse av Gjerpen og Solum. Solum og Gjerpen skulle opprettholdes som selvstendige herredskommuner.
Både Porsgrunn og Brevik skulle oppheves som bykommuner og slås sammen med hver sin del av Eidanger etter en grense trukket tvers over Eidangerhalvøya noe nord for Dalen Portland Cementfabrikk.
Dette var et direkte resultat av kravene om et sentrum i hver region og hver kommune:
”Ingen av disse byer (Porsgrunn og Brevik) fyller felles-funksjonelle formål for oppland av slik størrelse at det synes å være grunn til å opprettholde bykommunal status. Det er Skien som er byen for distriktet, mens Porsgrunn og Brevik i alt overveiende grad er sentra for en fortettet industriell utvikling i nærmeste omegn.”
Det andre alternativet gikk ut på å slå sammen alle de seks kommunene til en stor bykommune slik et forberedende utvalg nedsatt av Telemark fylke hadde gått inn for alt i 1953.
Fylkesutvalgets begrunnelse var at distriktet (allerede den gang) utgjorde en sammenhengende urbanisert enhet som det både ville være uheldig og svært vanskelig å dele. Scheikomitéen, med unntak av tiltredende medlem fylkesmann Bergsvik, mente imidlertid at det ikke var noen god løsning fordi man ville få to rivaliserende sentrum.
Partene i saken gikk i første omgang inn for å opprettholde gjeldende inndeling. Byene ønsket rommelige, men partielle utvidelser. Herredene, Solum og Eidanger, ville ikke ha noen endringer. Det radikale unntaket var Gjerpen som støttet fylkesutvalgets innstilling på en stor bykommune.
I 1958 kom Scheikomitéens endelige forslag.
Det skilte seg lite fra innstillingen i 1956.
Det nye var at det nye Porsgrunns grenser mot Gjerpen og Solum skulle flyttes noe nordover for at Porsgrunns forsteder skulle komme administrativt inn under den kommune de funksjonelt var en del av. Subsidiære forslag og mindretallsforslag i de enkelte kommunene viste imidlertid en økende forståelse for at radikale endringer ville bli nødvendig.
Mellom 1950 og 1960 økte befolkningen i Grenland med 18 % eller 11.700 personer. Av disse var 9.700 bosatt i Skiens og Porsgrunns forsteder. Særlig villaforstedene var arealkrevende, og mens utredningene pågikk grodde byene mer og mer sammen. Det logiske, også ut fra Scheikomitéens premiss om forholdet mellom by og omland, var å skape en eller to store bykommuner.
Problemet med sammenslutning til en stor bykommune med Skien som sentrum, var at det var helt uakseptabelt for de tre kommunene i sør.
For det andre var det et problem at byene på dette tidspunktet stod utenfor fylkeskommunen og at en sammenslutning i to bykommuner ville bety et stort økonomisk tap for Telemark fylke.
Dette forholdet hadde helt siden slutten av 1800-tallet lagt sterke begrensinger på byutvidelsene fordi byene ble nødt til å betale store erstatninger for tapt økonomisk evne både til herredskommune og fylke. For å opprettholde et skille mellom by og herredskommune hadde Scheikomitéen gått ut fra at byene ikke skulle innlemmes i fylkeskommunen.
Tilslutt ble det imidlertid åpenbart at dette i likhet med skillet mellom by og herredskommune ikke lenger hadde noe poeng.
Utviskingen av de praktiske skiller og den fysiske sammensmeltingen av by og land innebar at man måtte og kunne innta en mer pragmatisk holdning enn det Scheikomitéen hadde lagt opp til.
I 1961 utarbeidet departementet nye retningslinjer for revisjonen av kommuneinndelingen og forkastet langt på vei Scheikomitéens prinsipper som grunnlag. Mens Scheikomitéen i 1952 hadde lagt til grunn at bykommunene for å kunne oppfylle sine fellesoppgaver ”måtte få en viss rommelighet i sine økonomiske forutsetninger”, så departementet i 1962 ingen grunn til at byene skulle ”være fritatt for å ta del (..) i den skatteutjevning som finner sted til utbygging av de tyngste og mest avsidesliggende strøk”.7)
Et mål med den nye kommuneinndelingen var nettopp økonomisk utjevning.8) Ved lov av 16.juni 1961 ble det fastsatt at bykommunene fra 1. januar 1964 skulle gå inn i fylkeskommunene.9) Det gjorde 1964 til det store året for nye kommuneenheter. I alt 150 nye kommuner – deriblant Porsgrunn og Skien – ble opprettet fra 1/1-1964.
Debatten om retningslinjene for revisjonen av kommuneinndelingen ble det endelige oppgjøret med byen som administrativt avgrenset enhet og som forvaltningsmessig, juridisk begrep. Et nytt bybegrep – en ny forståelse av byen – brøt gjennom.
Den administrative og forvaltningsmessige avgrensingen skulle fra 1962 avpasses etter en ”virkelig”, funksjonell avgrensing.
I 1960 lanserte geografen Hallstein Myklebost begrepet ”tettsted” som et alternativ til den administrativt definerte betegnelsen by. I 1962 trakk geografen Jens Christian Hansen diskusjonen et hakk lenger ved å trekke et skille mellom administrative og ”virkelige byer” – i betydning: Byene og deres organisk sammenhengende ”forsteder”, enten i form av sammenhengende bebyggelse, et integrert arbeidsmarked og/eller eiendomsmarked, etc.
Konklusjonen var at ”den raske forstadsvekst som pågår får en til å forstå at skippertak à la Scheikomitéen ikke monner i tiårene fremover.”11) Det som trengtes var en kommuneinndelingslov som tillot departementet å gripe inn når misforholdet mellom administrativ og ”virkelig” by ble for stort. I nye retningslinjer som departementet utarbeidet og Stortinget vedtok i 1962, fikk departementet en slik fullmakt, men bare når kommuner frivillig gikk inn for sammenslutning.12)v
Det nye bybegrepet representerte en vitenskaplig tilnærming som ble fremmet av geografer, sosiologer og byplanleggere, men som etterhvert også kom til å prege politikernes blikk og forståelse.
Byen som funksjonell enhet var imidlertid ikke noen entydig størrelse, noe ikke minst pendling som et stadig mer fremtredende fenomen understreket.13) Kommuneinndeling basert på avgrensningen av funksjonelle enheter forutsatte valg av hva man ville legge vekt på. Det åpnet et rom for at lokale krefter kunne påvirke fastsettelsen av kommunegrensene.
Det var også i stor grad det som skjedde i Grenland.
Det som mer enn noe ble utslagsgivende for Kommuneinndelingen i Grenland var det taktiske spillet mellom kommunene etter hvert som selve prosessen utviklet seg. De som hadde mest å vinne og et rom for taktisk spill, var først og fremst herredskommunene og de små bykommunene.
Byene Porsgrunn og Skien hadde opplagt sterke ønsker i forhold til sammenslutning, men det lå i kortene at deres interesser denne gangen ville bli ivaretatt. Interessekonflikten gikk her først og fremst byene i mellom. Dette ble til syvende å sist det sentrale problemet og det som forble uløst.
En tredje aktør med sterke interesser var fylket. Fylkesmann Bergsvik var eneste instans som fortsatt gikk inn for sammenslutning av alle kommunene i Grenland til en bykommune, da det ble klart at byene skulle inn i fylkeskommunen.
Gjerpen var det eneste av herredene i Grenland som gikk inn for denne løsningen som de mente ville kunne skape en viss balanse mellom by og land. Storkommunen møtte sterk motstand fra Solum som satte seg mot en hver endring av kommunens grenser og fra de tre kommunene i sør – Porsgrunn, Eidanger og Brevik.
En hovedkonflikt gikk fortsatt mellom by og land. Herredene oppfattet seg fortsatt som landkommuner, med forskjellige interesser fra byene. Men det gjaldt ikke Eidanger i samme grad som Solum og Porsgrunn. I tillegg til å være den største i folketall, var Eidanger også den som hadde størst industriarbeiderbefolkning av herredskommunene.
Ettersom det kom relativt klare signaler både fra kommuneinndelingskomitéen og fra departementet på at storkommunen var en lite sannsynlig løsning, gikk Brevik, Eidanger og Porsgrunn – på forslag fra Eidanger, inn for frivillig sammenslutning. Løsningen ble støttet av fylkesutvalget.
Sammenslutningen av de tre kommunene kom dermed inn under en kategori som etter nye retningslinjer vedtatt av Stortinget i 1962 kunne avgjøres av departementet på fullmakt.
Med en kommunal enhet i sør av Porsgrunn, Eidanger og Brevik med bystatus så departementet ”ingen annen brukbar løsning enn at det dannes en tilsvarende enhet av Skien, Gjerpen og Solum”.14) Uten de øvrige Grenlandskommunene ville imidlertid heller ikke Gjerpen slås sammen med Skien. Dermed måtte det et Stortingsvedtak til. I juni 1963 vedtok Stortinget at Solum og Gjerpen skulle slås sammen med Skien til en kommune. Den aller minste kommunen, Siljan, fortsatte som den eneste av Grenlandskommunene, for seg selv.
Resultatet av kommuneinndelingen var at byregionen Grenland fra 1964 var delt i fire kommuner, hvorav to nesten jevnstore byer. Forholdet mellom Siljan, Bamble og de to byene var relativt uproblematisk. Men problemet med Porsgrunns forsteder i Skien var ennå uløst.
Flertallet i Kommunalkomitéen hadde vært oppmerksom på det da Stortinget i 1963 gjorde vedtak om revisjon av kommuneinndelingen i Telemark-Skiensområdet.
I sin innstilling hadde komitéen bedt departementet sammen med kommunene om å sørge for en grenseregulering.15) Den ble gjennomført fra 1. januar 1968 da 3.554 personer ble overført fra Skien til Porsgrunn.
Justeringen mellom Skien og Porsgrunn ble imidlertid langt mindre enn det som hadde vært forutsetningen i 1963. På befaring i distriktet i 1963 hadde Kommunalkomitéen blant annet hatt møter med representanter for Vel-foreningene i de forstadene til Porsgrunn som lå i Solum og Gjerpen. Komitéen hadde også mottatt skriftlige redegjørelser fra velforeningene i Flakvarp og Tollnes i Solum kommune, og fra Breidablikk, Hovenenga og Borgestad i Gjerpen Kommune. Mellom 70 og 95 av de stemmeberettigede beboerne i disse områdene ønsket å bli overført til Porsgrunn. Hvis det ønsket hadde vært imøtekommet fullt ut, ville det betydd at ca. 8.500 innbyggere (pr 31/12-1962) skulle vært overført til Porsgrunn. Det hadde imidlertid både Skien, Gjerpen og Solum gått sterkt i mot.16)
Når en administrativ todeling av det sammenhengende byområdet fra Skotfoss til Brevik var mulig, skyldtes det at Porsgrunn i 1960 ikke bare var en by, men fremstod som et sentrum i området.
Mens Skiens posisjon som fylkets administrasjons- og handelssentrum, som Telemarks hovedstad, var rotfestet i byens geografiske plassering og historien, var Porsgrunns posisjon som sentrum nyere og først og fremst knyttet til bevisstheten om Grenland som en egen region.
Mens Porsgrunn i Telemark var en relativt ny og liten by, var Porsgrunn i industri- og byregionen Grenland et historisk og geografisk sentrum.
Navnet Grenland ble i middelalderen brukt om landet omkring ”Grenmar” eller Langesundsfjorden.17) Rundt første verdenskrig ble det tatt i bruk av krefter i det lokalhistoriske miljøet i Telemark. Fylkesmuseet var museum for ”Telemark og Grenland”, og i 1917 ble ”Historielaget for Telemark og Grenland” stiftet.18)
Etter andre verdenskrig gikk Porsgrunn Historielag ”planmessig” inn for å få institusjoner som brukte navnet Skiensfjorden til å bytte det ut med Grenland.19) Betegnelsen Grenland ble i første omgang assosiert med utskillingen av området fra de omkringliggende bygdene som en industriregion og i neste omgang til integrasjonen av området som en byregion.
Utfallet av kommuneinndelingsspørsmålet i 1964 var resultatet av en prosess der flere av kommunene hadde spilt en aktiv rolle og der det lokale initiativet til slutt ble avgjørende. Eidanger, Brevik og Porsgrunn benyttet seg av det handlingsrommet som muligheten for en frivillig sammenslutning åpnet og bestemte dermed langt på utfallet av saken.
Delingen av området i to kommuner var også en løsning som passet Skien.
Inndelingen i to store bykommuner på grunnlag av lokaldemokrati og fungerende lokalsamfunn lot imidlertid flere hovedproblemer forbli uløst.
For det første var også Skien og Porsgrunn nærmest vokst sammen gjennom sine respektive forsteder, slik at det måtte avgjøres hva som hørte til hver av byene.
For det andre ville distriktet få to sterke og rivaliserende tyngdepunkter som sannsynligvis ville gjøre det vanskelig å få løst fellesoppgaver som vedkom hele distriktet. Dette ble oppveid av hensynet til at de nye kommuneenhetene skulle fungere som lokalsamfunn, noe man antok var lettere å tilfredsstille med en todeling enn med en stor bykommune.
At Eidanger, Brevik og Porsgrunn frivillig hadde gått inn for sammenslutning, ble tatt som bevis for at de tre kommunene ville bli en god ramme for et lokalsamfunn.
Skepsisen til å ha to rivaliserende byer ”rygg mot rygg” ble dessuten svekket av at byene fra 1961 ble innlemmet i fylkeskommunen, og ved at det fra 1960 ble innført en rekke bestemmelser om interkommunal planlegging med fylket som det sentrale forvaltningsnivået.
I stedet for sammenslutning ble kommunene fra slutten av 1960-tallet pålagt interkommunalt samarbeid, blant annet i form av regionplanlegging. Landet ble oppdelt i regioner og en del regionplaner utarbeidet.20)
I 1973 ble regionplanleggingen overført til fylkeskommunen. Dermed fikk man en gjentakelse av misforholdet mellom administrativ og funksjonell enhet på et høyere nivå.
Behovet for sammenfall mellom administrative og funksjonelle grenser pekte fremover mot en avgrensing av lokalsamfunnet som falt sammen med Grenland som region. Storkommunen hadde ikke vært politisk mulig i 1964, men mange utviklingstrekk pekte allerede da i retning av Grenlandsbyen som den fremtidige enheten.
Har du kommentarer til artikkelen om kommuneinndelingen i Grenland i 1964 som du har lyst til å la arbeidet med Porsgrunns historie få nytte av?
Da kan du sende en e-post til: Jon Skeie
| Porsgrunn biblioteks hjemmeside | Søk i bokbasen |